안녕하세요. 저는 비노드 아가왈입니다. 유스 버컬리대학교 교수로 경영대와 법대에서 정치경제학을 가르칩니다. 오늘은 산업 정책에 관해 말해보겠습니다. 각 국가에서 어떤 산업 정책을 추구하는지 살펴보고요 그것이 무역 분쟁에 어떤 의미를 지니는지 알아보겠습니다.
산업 정책이란 국가의 시장 개입을 뜻합니다. 정부가 시장에 개입한다는 의미죠. 지방정부나 시정부가 될 수도 있고 주 정부나 중앙정부가 될 수도 있습니다. 정부가 시장을 규제하는 겁니다. 신고전경제학의 주장처럼 시장에 완전한 자유를 주는 게 아닙니다. 그것이 바로 산업 정책인 것입니다. 산업 정책은 두 가지로 나뉩니다. 수평 산업 정책과 수직 산업 정책이죠.
수평 산업 정책이란 무엇일까요. 특정 분야만 촉진하지 않는다는 겁니다. 자동차 분야만 돕는 게 아니란 뜻이죠. 전기나 농업 분야만 돕는 게 아닙니다. 모든 분야에 이익을 주는 정책을 만들고자 노력한다는 그런 뜻입니다. 예를 들어볼까요. 회사들이 투자금을 받았다고 해보죠 그 돈을 기계나 장비에 투자하는 회사는 그렇지 않은 회사보다 더 큰 이익을 보겠죠. 공공제도 마찬가지입니다. 교육이나 노동자 훈련 같은 거죠. 광범위한 훈련이나 인프라 구축 역시 수평 산업 정책의 사례입니다.
하지만 가장 논란이 되는 건 수직 산업 정책이라 불리는 정책입니다. 수직 산업 정책이란 특정한 분야를 집중적으로 육성하는 겁니다. 특정한 회사를 고르기도 하죠. 한국이 자동차 분야를 육성하고 싶다고 해봅시다. 후발 주자인데 일본이나 독일, 미국의 자동차 산업과 어떻게 경쟁할 수 있을까요. 1970년대나 1980년대에 미국의 자동차 산업은 이미 수십 년이 됐고 일본과 유럽 자동차 산업까지 있었죠. 그러니까 이들의 논리는 경쟁할 수 없으니 보조금을 주거나 무역 장애물을 만들거나 기준을 만들거나 현대자동차 같은 한국 자동차 회사만 정부 조달 사업에 참여할 수 있다는 것입니다. 이게 모두 산업 정책의 사례입니다.
그럼 어떻게 해야 성공적인 산업 정책을 세울 수가 있을까요. 산업 정책을 세우기가 쉽지는 않습니다. 특정 분야를 보조하기로 한 경우 정부는 매우 신중하게 행동해야 하는 것입니다. 가장 힘이 센 기업들을 돕는 데 그칠 수 있으니까요. 다시 말해 정부는 정부를 이용해 이익을 증가시키려는 몇몇 기업의 도구가 되어서는 안 된다는 뜻입니다. 또한 정치 경제학자들의 연구에 따르면 정치 엘리트들이 단합해야 합니다. 정당 사이에 논쟁이 너무 많아지면 지속적인 산업 정책을 추구하기 매우 어렵고 이 산업 저 산업을 돕다가 제대로 된 결과를 낼 수 없을 것입니다.
그럼 산업 정책을 효과적으로 사용한 일본과 한국, 중국이 추구한 정책엔 어떤 게 있을까요. 먼저 투자 세액 공제입니다. 많이 투자한 기업에 세금을 공제해주는 겁니다. 인적 자원도 있죠. 예를 들어 한국에선 너무 많은 사람이 대학에 가서 정부가 걱정할 정도입니다. 대부분 국가에서는 볼 수 없는 문제죠. 모두가 대학에 가려 해 현대자동차는 직원을 구할 수 없었습니다. 다양한 규제를 사용할 수 있습니다. 환경 규제도 있고 기술 표준도 있습니다. 이렇게 외국 기업의 시장 진출을 막을 수 있죠. 혁신센터를 만들 수도 있고 대학에 보조금을 줄 수도 있습니다. 모든 게 산업 정책의 사례지요.
산업 정책의 문제는 앞서 얘기했던 무역 정책과 잘 맞지 않다라는 겁니다. 세계무역기구가 원하는 나라는 공격적인 산업 정책을 추구하는 그런 나라가 아닙니다. 국가 차원에서 산업에 보조금을 주면 다른 회원국들이 불만을 품고 무역기구에 제소할 수도 있죠. 세계무역기구는 일본과 같은 산업정책을 추구하는 국가를 위한 기관이 아닙니다. 최근엔 중국과 한국이 산업정책을 추구하고 있죠. 미국과 유럽에선 한국을 비난하고 불공평하다며 무역기구에 제소하겠다고 합니다.
신고전 경제학자들은 정부가 시장에 개입하는 건 공산주의로 가는 길이라 여깁니다. 그들에게 산업 정책에 관해 묻는다면 최악이라고 하겠죠. 중국도 산업 정책이 없었다면 더 성장했을 거라고 할 겁니다. 문제는 검증할 수 없다는 거죠. 산업정책이 없었다면 중국이 어떻게 됐을지 확인할 방법이 없어요. 하지만 정치경제학자들과 점점 더 많은 경제학자가 중국과 한국의 산업 정책이 그들의 경제 성장에 도움이 됐다고 인정합니다. 한국과 중국 일본이 모두 실수를 저질렀는데도 말이죠. 한국은 중화학 산업 정책에 그다지 성공하지 못했고 일본은 5세대 컴퓨터 정책이 실패로 돌아갔죠. 따라서 산업 정책은 모든 국가 문제를 해결할 수 없습니다. 교육받은 인구가 있어야 하고요 국가 발전에 대해 생각해야 하지 특정 분야에 투자하는 것만으로는 효과가 없을 것입니다.
그럼 두 번째 주제로 들어가 보죠. 중국의 산업 정책에 미국은 어떻게 반응했을까요. 이 질문에 답을 하자면 오바마 정부든 그 이전 정부든 중국 정부의 정책이 세계무역기구와 양립할 수 없다는 우려가 항상 있었습니다. 일부 기업들은 중국을 제소했죠. 중국이 자국 기업에 보조금을 지급하거나 불공정 행위를 한다는 그런 이유로 말입니다. 하지만 트럼프 정부는 일을 훨씬 크게 만들었습니다. 중국 문제를 외교 경제 정책의 중심으로 삼은 겁니다. 중국을 공격하기로 했죠. 중국의 산업 정책은 중국 제조 2025라고 불리는 전략으로 중요한 산업 분야를 선정해 몇 년간 키우겠다는 목표였습니다. 이 정책에 미국은 갑자기 흥분했죠. 마치 중국이 처음으로 산업 정책을 세운 것처럼요. 하지만 중국이 산업 정책을 시작한 건 마오쩌둥과 덩샤오핑 때로 거슬러 가죠. 새로운 게 아닙니다. 중국이 특정한 분야를 목표로 삼자 미국이 흥분한 것입니다.
트럼프 정부가 처음 한 조치는 뭘까요. 먼저 일부 제품의 수입을 제한했습니다. 태양광 패널을 막고 세탁기를 막았죠. 한국 제품도 포함해서요. 워싱턴의 분석가들은 순진하게 말했죠. 이걸로 끝일 거라고요 몇몇 분야만 제한하고 말 거라고요. 후보 시절 공약을 행동으로 옮기지 않을 거라고 말입니다. 하지만 트럼프는 이 부분에서는 약속을 지켰습니다. 적극적으로 중국을 공격했죠. 대중국 301조 조사를 시작했습니다. 중국이 미국의 지적 재산권을 침해했으며 중국의 불공정 행위를 정부 차원에서 조사할 거라고 선언했습니다. 미국 무역대표부는 2018년 중국이 미국의 지적 재산권을 침해했다고 공식 발표했습니다.
기업에 있어 중국의 성가신 점은 중국에서 물건을 생산하려면 예를 들어 자동차를 생산하려면 합작 투자를 해야 한다는 점이죠. 중국이 지분의 51%를 갖고 미국이나 유럽 회사는 49%를 갖는 겁니다. 중국이 이러는 건 외국 기업의 기술을 얻기 위해서입니다. 당신은 묻겠죠. 왜 미국이나 유럽의 기업이 중국의 국영 자동차 기업과 합작을 하냐고요. 14억 인구 때문입니다. 14억의 인구라면 많은 차를 팔 수 있겠죠. 기술 누출이 대수겠습니까. 사람들은 중국이 강제로 기술을 빼앗는다지만 그런 얘기는 걸러서 들어야 합니다. 중국의 시장 규모에 매료된 일부 해외 기업들이 자진해서 기술을 내주기도 하니까요. 기술 이전에는 해외 기업들의 책임도 있지만 중국이 그들의 마음을 움직인 건 분명합니다.
미국은 2018년 7월과 8월 초 중국 수입품 5백억 달러에 25%의 관세를 부과했죠. 중국도 똑같이 보복했습니다. 그러자 미국은 2018년 9월 중국 수입품 2천억 달러의 관세를 부과했죠. 여기에 수입이 적은 중국은 육백억 달러의 관세를 부과했습니다. 그러자 트럼프는 2019년 모든 중국 수입품에 관세를 부과한다고 했죠. 중국의 수입을 막는 공격적인 정책이었습니다.
그리고 결국 이들은 협상 테이블에 앉았고 중국과 미국은 협상을 시작했죠. 2019년 12월부터 관세 장벽을 줄이기 위한 협상을 시작했습니다. 2020년 1월에 맺은 협정이 바로 1단계 협약입니다. 트럼프는 이를 대단한 성과로 여기는. 그의 생각만큼 성공적이진 않았지요. 많은 관세 감축이 이루어지진 않았어요. 사실상 없었죠. 화웨이 같은 중국 기업에 가해지던 압력도 줄지 않았습니다. 그리고 중국의 불공정 행위들 환율을 조작하거나 산업 정책을 확장하고 국영 기업을 활용하는 전략은 전혀 해결되지 않았죠.
최근 바이든 정부에서는 어떤 일이 벌어졌을까요. 바이든이 2단계 협상을 할지는 아직 불분명한 상황입니다. 중국이 미국 제품을 대규모 수입할 예정이었지만 그런 일은 없었습니다. 코로나19 상황으로 많은 거래와 무역이 막힌 상태입니다. 하지만 중국은 정책을 바꾸지 않을 겁니다. 중국은 새로운 계획을 세웠고 몇몇 선진 분야를 목표로 삼았습니다. 따라서 중국이 미국에 고개를 숙이고 산업 정책을 포기할 거란 생각은 버리는 게 좋습니다. 사람들은 이렇게 말했죠. 바이든 정부가 모든 관세 장벽을 없앨 거라고요 하지만 아니었습니다. 바이든 정부 역시 보호주의자입니다. 트럼프 정부보다 더 심할지 모르죠. 바이든 정부는 공급망을 몹시 우려하며 미국 녹색 산업의 미래를 걱정합니다. 태양력과 풍력을 미국이 개발하길 원하고 이 산업 분야에선 100% 국내 생산을 바라죠. 요약하자면 만족스러운 결론은 나오지 못했습니다. 무역에 악영향을 미치는 산업정책 문제를 해결하지 못했습니다.
지켜본 결과 강한 정부는 산업 정책을 추구할 수 있으며 현재 세계무역기구의 영향으로 이런 국가들의 행동에 대처할 수 없습니다. 두 번째로 중국의 산업 정책을 보듯 아무리 우려한다 해도 사라지지 않을 겁니다. 세 번째로 중국과의 1단계 협약에서 보듯이 트럼프 정부는 모든 걸 바꿨다고 자랑하지만 그의 자랑이 늘 그렇듯이 사실이 아닙니다. 거짓된 주장이고 아무것도 바뀌지 않았죠. 앞으로도 무역 분쟁은 계속될 거고 중국은 첨단 기술 산업을 계속 키울 것입니다. 다음 강의에서는 이 주제를 다룰 예정입니다. 첨단 기술 분야에서 산업 정책의 본질과 민간과 군에서 모두 사용하는 민군 겸용 기술 분야에서 어떤 갈등이 생길 수 있는지 알아보도록 하겠습니다. 감사합니다.
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